石亞今專欄 - 2014全球情勢

2014年，什麼最令人期待，什麼最教人擔憂？

美國政府在2013年結束之前，無預警關起了大門，原因是政黨對立與公權力失能所致。同樣的情形，發生在芬蘭的金融分庫關閉事件、泰國的紅黃對立、甚至台灣的食安問題…，例子多得說不完。

2014全球普遍性隱憂，是政府的內部困頓。多數政黨在只有競爭、沒有合作情形下運作，導致政治僵局，應推動的議題付之闕如。政府低效率與檯面下運作，使司法效能倒退，金融系統失衡，教育體制紊亂，這些事件都可能演變成危機。

美國「例外主義」的消失

我在去年2013全球情勢(上)預告了美國的衰退，這種情形即使在2014還會持續。中東征戰進入第12年，情況是否維持？2008年次貸風暴迄今，已然走出金融陰霾？美國重返亞洲的承諾，兌現了多少？恐怕都沒有答案。我們只看到這個道貌岸然的世界霸主，背後非法監聽的勾當。

2014年起，美國享有的「例外主義」特權正在逐漸消失。

敘利亞出兵不出兵的決策，暴露出美國從過去的「不情願」霸權，到今天的「不能夠」。2012年，高達83%美國民眾不贊成繼續干預國際事務，比起10年前的基準，提高了10%，顯示美國主導全球性議題的熱度及意願都在降低，國防、外交等各項資源隨之緊縮，未來在面對危機時，很難形成共識。

挑戰民主

美國價值的倒台，可以使國家行使某種權力的正當及合理性不在，史諾基事件便是其例。

這件單純的洩密事件，危及美國在全世界的影響力，間接使得世界警察的公信力受到質疑。美軍投入阿富汗、伊拉克作戰，換來的是全球不接受美國領導，歷史上曾經發生這樣的景象，大概只有越戰。不同的是，過去民主國家因為共同抵禦的需要而服膺美國的領導，這種因素在今天已經變得不確定。當人們開始質疑原來信仰的體制與價值，便形成對民主的挑戰。 最明顯是中國，她還不算是個民主國家，但在西方民主制度弊病的推波助瀾下，中國只要維持7% GDP以上的成長，習李改革之路最重要的「維心」策略能夠奏效，中國便不急，也不需要民主。更甚之，屬於「中國特色」的體制，可能在未來30年，與民主制度並存，成為國際關係理論中的「典範」(paradigm)。

整體觀之，2014年全球安全情勢集中以亞太、中東為兩個主要關注區域、及數個潛在熱點。先談談亞太。

中國的「改變現狀」等同「再平衡」失敗？

10月，由於美國聯邦政府關閉，歐巴馬取消了APEC亞太高峰會、東亞峰會兩個重要出訪行程。11月，幾乎和「三中全會」同時，中國拋出「防空識別區(ADIZ)」震撼彈，挑戰現狀改變，事發後美國反覆的態度，近似無力招架，引發外界對「再平衡」疑慮。很明顯，美國對亞太關注雖還不到敗象畢露，卻已現疲態。

東海問題來得又急又快，卻能保持在可控制的範圍，原因歸咎於美中「新型大國關係」效應。習近平打出這張牌，其中內涵、形式雖還不甚明確，卻足以對美國產生很大的吸引作用。相較於此，「美日安保」是一種義務與承諾，以美國現在的實力要背負安保的負擔，是不如胡蘿蔔來得誘人。美國雖宣稱將與日本同一陣線，但並不表示會「對中作戰」。這是我說東海局勢雖緊張，卻可控制的原因。

整體來看亞太未來情勢；美軍在亞太地區航艦數量將從11艘銳減至7(或8)艘；安倍推動「集體自衛權」導致與韓國對立，未有緩解之際，卻各自向中國靠攏；朝鮮半島核問題壓力未解；TPP(跨太平洋夥伴關係協議)談判最終沒能在2013年底結束。由此看來2014年，還是很難讓人樂觀。

「再平衡」轉向東南亞？

美國亞太「再平衡」的南移，從黑格爾部長兩次出訪東南亞，高調宣布對東南亞軍事援助及訓練資金增加50%，可以看出。

與東北亞冀望美國存在亞太的目的，是為了牽制中國，必要時要能打也要確保能贏，這是「再平衡」普遍被理解的意義。東南亞則有很大不同，這裡大多數的國家希望美國看照過來，但又不願切斷與中國的交往，也就是不選邊站。但是近來中國在東海問題舉措強硬，使得原來事不關己的東南亞，也陷入安全兩難。南海，便是一例。

說起南海，我對2014年南海的前景，同樣憂慮。

你的對手不等於我的敵人

正當全球屏息注視東海情勢發展，南海各國正悄悄地從事各種軍事準備，大量軍備武器迅速地向這裡集中，一場熱帶風暴正在成型。

南海沒有東海的高強度、高迫切性，並不表示可以常保安寧。「你的對手不等於我的敵人」便是南海各國心中寫照。南海涉入國眾多，彼此存在雙方、三方利益糾葛，缺乏共同海上對話機制，問題複雜性高。因此，當涉入國任何一方有了侵權踏地的動作，南海會比東海更危險。

為什麼看壞南海？從武裝軍備與政治條件兩方面來說。

美軍在新加坡部署濱海作戰艦開始，各國紛紛以「堆積木」方式擴充軍事設施。中國遼寧號航母編隊進駐三亞軍港；台灣在太平島新建碼頭、加長機場跑道；中、越剛剛就和平解決爭端達成共識，越南立刻將海上警察廳升格為海岸巡防隊，並透過向俄羅斯採購蘇-30戰機，大幅購置新型巡邏艇。

南海聲索國間的政治條件無法為和平帶來任何曙光。廣大興海上喋血事件後，台菲始終未能就漁業範圍達成協議；今年8月，艾奎諾取消訪中行程，中菲關係急轉直下。「海燕」風災後，中國有意無意，錯過了向菲國表達善意的機會。然後，是中美日三國四艘航母「不期而遇」、上週五美、中險些釀成軍艦海上擦撞事件。這些事端，並不是巧合，未來突發事件不會間斷，誰能保證每次都能和平收場。

武裝軍備如同火藥，政治條件則是板機，火藥已經配置到位了，缺的是溫度。南海在升溫，雖然速度很慢，但一旦到達爆點，會不可收拾。

許多阿拉伯世界保守派認為，美國不出兵敘利亞的決定，等同對中東放棄。更有人進一步理解，當美國向亞太「再平衡」同時，已經製造了中東的失衡。而一個失衡的中東，是不是能夠確保「再平衡」成功？對此，我們並不知道。

局勢在變，不確定現在是不是經歷光明前的黑暗，要準備好面對一個無常的世界，必須先有盤算。

敘利亞─失守的「紅線」

敘利亞阿賽德政權幾乎掌握了2013年的主控權，歐巴馬沒能守住自己強調的”紅線”(指使用化武)，錯失了懲戒敘國先機，但也突顯了美國國內反戰、國際旁觀、與己身財務窘境等諸多問題。

敘利亞問題與剷除格達費政權，難度與複雜度均高，但相較於利比亞模式，美國並沒有把握能夠完全適用在打擊阿塞德政權，也沒有足夠完善的作戰計畫。來年，歐巴馬宣示「阿塞德必須下台」的基調仍將維持，但是不會有積極的作為，尤其隨著敘國內部宗教衝突日益擴大，黎巴嫩、伊朗、俄羅斯等國介入後，原本美國扶植的反對派勢力更形弱化。只要敘利亞內部化武問題能夠得到克制，政治相對穩定，2014年可望維持現狀。

非洲深陷治理不彰的困境

非洲，相對落後且發展空間有限，問題還是出在治理權的分歧。非洲整個安全事務由非洲聯盟、西非經濟共同體、歐盟、聯合國等數個國際組織來執行，權責上相互重疊，效率也極為不彰。

非洲聯盟希望建立一支聯合應變部隊，2014甚至未來幾年，達成的機率都不高。也就是說當發生類同2012至2013年馬利共和國衝突事件時，仰賴外軍支援仍是非洲目前唯一選項。

北非激進主義紛亂難止

北非的突尼西亞、利比亞、阿爾及利亞、馬利等地區，激進份子組織在當政府執政不力的環境下崛起，此一組織近年來形成接班態勢，相當值得關注。

這些戰亂中倖存下來的年輕一輩，憑藉著過去在蓋達組織習得武器使用以及城鎮戰戰鬥技能，從失敗教訓學習經驗，並且接收蓋達原有的殘存支系，滋養、共生而後茁壯。他們以重塑社會秩序為訴求，手段卻是極端暴力與破壞，此一發展趨勢，可能危及這些國家安全利基，間接使非洲大陸陷入紛亂。

至於中東及北非地區其他社會方面的問題，也慢慢在2014年湧現。

根據聯合國阿拉伯發展報告，中東、北非地區是全世界人口增長速度最快的地方，1950年此地只有8,160萬人，到了2013年增加為4億，增長率接近五倍；2050年估計更將達6億。人口增生壓力下，連帶的住所、糧食、水資源匱乏，以及未來教育不均、低所得、失業率等社會問題亦將接踵而至，成為另一項安全威脅。

俄羅斯「經濟緊縮、戰略開展」

俄羅斯來年最大的挑戰在經濟。2013年俄羅斯經濟成長率低於2%，GDP總值尚不及美國的百分之十五，這樣的經濟情況，很難達到富國強兵理想。總理梅德韋傑夫提早預告了2014「預算緊縮」政策，看來，莫斯科要設法度過一整年的寒冬。

與過去蘇聯政權不同，如今俄羅斯在綜合國力上尚無法與美國對抗，外界疑慮的「新冷戰」，並不具成型條件。但是俄羅斯崛起企圖，卻不因此而有所減損。今年6月俄羅斯宣布在2013年底，將新型航艦「庫茲涅佐夫上將」號(Admiral Kuznetsov)部署到敘利亞外海，因應整個中東緊急需要。在俄羅斯動作之前，美國在地中海已經沒有多的航艦可供運用。未來，俄羅斯將勢力向歐亞、甚至中東延伸，幾已成現實。

準備好面對一個無常的世界

我們處在一個多變且無常的世界，沒有定則而且愈加複雜。儘管筆者對來年抱持悲觀看法，但機會挑戰本就是一體兩面，沒有絕對的正反輸贏，端視你如何取決、衡量，然後扭轉、改變。

以歐洲來說，持續性的經濟危機陰影仍在，國家主義加速了歐洲國家仇外心態，使得國際間合作計畫難以推動，但各國仍戮力透過各項措施，力搏紓困方案，似乎可以預見下一個柳暗花明。

又，如果沒有美國及其主導28個NATO會員國在阿富汗作戰期間的投入，也許不會發展出特種部隊結合傳統作戰的新作戰模式，也不會快速催生新一代無人機技術。這些戰爭期間累積的作戰經驗，未來，可能創造全新的作戰理論與構想，改變戰爭及人類的歷史。

所以，上述這些問題不僅攸關大國間的領導地位、權力變化，也與你我切身有關。2014年，距離美、韓、俄羅斯、台灣下一次大選還有兩年時間，也是習李政權上台後的第二年，隨著美、中大國關係的改變，兩岸「只經不政」的局面也可能有所改變。

似乎從現在起，是該開始認真討論未來對策的時刻了。

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